Το Σύνταγμα, στο άρθρο 25 παρ 1 αναφέρεται σε δύο κομβικές αρχές, την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου και την αρχή της αναλογικότητας. Στα πλαίσια των εν λόγω αρχών διαμορφώνεται η θεσμική εγγύηση κι ο κανονιστικός προσανατολισμός των κοινωνικών δικαιωμάτων.
Το κράτος, όσον αφορά τον κοινωνικοπολιτικό ρόλο του, θα πρέπει να λειτουργεί υπό όρους δικαίου, δηλαδή να εκφράζει την έννοια της δικαιοσύνης, οι επιλογές του να τελούν σε συμφωνία με την αρχή της αναλογικότητας και να δρα υπό τη συνθήκη του ελέγχου των ενεργειών του ( διάκριση εξουσιών- δικαστικός έλεγχος). Το κράτος μέσα από το συνταγματικό κείμενο αναλαμβάνει την ευθύνη της ανάπτυξης και της προάσπισης της κοινωνικής ασφάλισης.[1]
Με τον τρόπο αυτό διαμορφώνεται και κατοχυρώνεται συνταγματικά το κοινωνικό δικαίωμα για την κοινωνική ασφάλιση. Κι εφόσον το κράτος λειτουργεί υπό το πρίσμα του κοινωνικού του ρόλου, θα πρέπει να λαμβάνει τα προσήκοντα μέτρα, έτσι ώστε να διασφαλίζονται τα ειδικότερα δικαιώματα που απορρέουν από τη λειτουργική δράση του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης. Επίσης, θα μπορούσαμε να υποστηρίξουμε την άποψη πως η νομοθετική εξειδίκευση δεδομένων δικαιωμάτων αναδεικνύει σαφεστέρα τις κρατικές υποχρεώσεις και την ευθύνη της εκτελεστικής εξουσίας. Αναφορικά με το δικαίωμα στη σύνταξη, θα ήταν δυνατό να θεωρηθεί πως αποτελεί μια ειδικότερη κατηγορία κοινωνικού δικαιώματος, που εμπίπτει στο ευρύτερο κοινωνικό δικαίωμα (κατηγορία γένους), που σχετίζεται με την κοινωνική ασφάλιση.
Το δικαίωμα στη σύνταξη συναντάται με την αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης, της υποχρεωτικής υπαγωγής σε καθεστώτα κοινωνικής ασφάλισης, με την υποχρέωση του κράτους να προστατεύει δεδομένες κατηγορίες πολιτών κι ουσιαστικά το εν λόγω δικαίωμα διασυνδέεται αιτιωδώς με τα περιουσιακά δικαιώματα,το δικαίωμα στη ζωή, το δικαίωμα στη συμμετοχή σε οικονομικές και κοινωνικές δραστηριότητες. Δηλαδή αποτελεί ένα κοινωνικό δικαίωμα που στοχεύει στη διαφύλαξη και την κατά το δυνατό προαγωγή του βιοτικού επίπεδου μιας σημαντικής κατηγορίας πολιτών.[2]
Το κράτος κατά την οργάνωση των υπηρεσιών κοινωνικής ασφάλισης δεν έλαβε τα κατάλληλα μέτρα, προκειμένου να διασφαλιστεί η ορθή καταχώρηση της ασφάλισης κι η μελλοντική αξίωση συνταξιοδοτικών παροχών πολλών κατηγοριών εργαζομένων.Διαπιστώνουμε ότι συγκεκριμένα δικαιώματα θίγονται και σε εξαιρετικές περιπτώσεις δεν διασφαλίζεται ούτε ο πυρήνας τους, στην υποκειμενική κι αντικειμενική του διάσταση.
Προσεγγίζοντας κάποια ασφαλιστικά ζητήματα με πιο πρακτικό τρόπο, όπως δηλαδή ανακύπτει στις υπηρεσίες του ΙΚΑ, που πλέον αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης βλέπουμε μια προβληματική κατάσταση που επικρατεί σε πολλά υποκαταστήματα του ΙΚΑ. Κυρίαρχο πρόβλημα αναφέρεται ο έλεγχος κι η αναζήτηση χρόνων ασφάλισης μέχρι την 31η/12/2001, δεδομένου ότι μέχρι την εν λόγω χρονική περίοδο δεν τηρούνταν πλήρης μηχανογραφική απεικόνιση της ασφάλισης πολλών κατηγοριών εργαζόμενων στον ιδιωτικό τομέα.
Το θέματα που ανακύπτουν συχνά είναι τα εξής:
1) Πολλοί ασφαλισμένοι/ες δεν ήταν επιμελείς κατά την αρχή της εργασιακής τους διαδρομής και δεν φρόντισαν να εκδώσουν ΔΑΤΕ ή να το δώσουν στον εργοδότη για να επικολλήσει τα ένσημα. Επίσης, μπορεί, λόγω απρόβλεπτων γεγονότων να το απώλεσαν.
2) Προκείμενου να θεμελιωθεί συνταξιοδοτικό δικαίωμα θα πρέπει να ανακεφαλαιωθεί ο χρόνος ασφάλισης.
3) Κατά την ανακεφαλαίωση διαπιστώνεται πως μέρος του χρόνου λείπει γιατί έχουν χαθεί ΔΑΤΕ ή δεν έγινε επικόλληση των ενσήμων ή η επικόλληση είναι εσφαλμένη.
4) Κατά συνέπεια η συνταξιοδότηση του/της εν λόγω ασφαλισμένου/ης τίθεται εν αμφιβόλω.
5) Επίσης, ξεκινά μια διαδικασία εσωτερικού έλεγχου μεταξύ των υπηρεσιών του ΙΚΑ που πολλές φορές είναι χρονοβόρα, με αποτέλεσμα την καθυστέρηση της απονομής της σύνταξης στον/στην ασφαλισμένο/η.
6) Τέλος, υπάρχει ο κίνδυνος, αν δεν βρεθούν στοιχεία για τον ζητούμενο χρόνο ασφάλισης, να απορριφθεί το σχετικό συνταξιοδοτικό αίτημα.[4]
Το ισχύον νομικό πλαίσιο που διέπει τις εν λόγω διαδικασίες είναι το εξής: Ο κανονισμός ασφάλισης του ΙΚΑ (ΦΕΚ Β 816/1965)
Πέρα από την αναφορά σε αυτό το θέμα που είναι οι ΥΔΑΑΒ κι οι έλεγχοι ασφάλισης, θα συνεχίσουμε με τη συγκριτική παράθεση κάποιων γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου, βάσει και της συνταγματικής κατοχύρωσης της κοινωνικής ασφάλισης (άρθρο 22 παρ 5 του Συντάγματος), οπως η παροχή συναφών κοινωνικών υπηρεσιών αποτελεί έργο συλλογικό, που αποβλέπει στη διαμόρφωση ενός βασικού επίπεδου κοινωνικής προστασίας, συνδυάζοντας πόρους και τεχνικές, που παρέχεται στις διάφορες κατηγορίες πολιτών , οι οποίες ενδέχεται να αντιμετωπίσουν δεδομένους κινδύνους, σχετιζόμενους με τη μισθωτή εργασία ή την εν γένει επαγγελματική τους δραστηριότητα.
Ο βασικότερος κίνδυνος τον οποίο αποσκοπεί να καλύψει ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης, είναι ο κίνδυνος του γήρατος και της συναφούς απώλειας της δυνατότητας ενεργούς συμμετοχής στο εργασιακό – επαγγελματικό – οικονομικό πεδίο, των πολιτών που συμπληρώνουν ένα συγκεκριμένο όριο ηλικίας. Το ζητούμενο δηλαδή είναι, πως ένας/μία ασφαλισμένος/η ενδέχεται να έχει τηρήσει τις διατυπώσεις τις υποχρεωτικής του/της ασφαλιστικής υπαγωγής =, αλλά ο φορέας κοινωνικής ασφάλισης να αδυνατεί να του/της χορηγήσει σε εύλογο χρόνο την οφειλόμενη παροχή, είτε λόγω δέσμιας αρμοδιότητας, είτε λόγω εσφαλμένης αντίληψης του εύρους της διακριτικής ευχέρειας, είτε λόγω σχετικών διοικητικών ενεργειών, που σχετίζονται με την πρακτική εφαρμογή της κοινωνικοασφαλιστικής νομοθεσίας από τον φορέα κοινωνικής ασφάλισης. Λαμβάνοντας υπόψη πως το ασφαλιστικό μας σύστημα λειτουργεί βάσει των αρχών της υποχρεωτικότητας και της ανταποδοτικότητας, θα πρέπει να διερευνήσουμε το εύρος της ευθύνης των ασφαλιστικών οργάνων, στην περίπτωση που αδυνατούν ή που καθυστερούν ( για ποικίλους λόγους) να βεβαιώσουν χρόνους ασφάλισης, βάσει του αρχείου της υπηρεσίας, χρόνοι οι οποίοι δύναται να προκύπτουν από διάφορα αποδεικτικά στοιχεία που προσκομίζει ο/η ασφαλισμένος/η. Κατά συνέπεια, βάσει της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, δεν είναι νομικά ορθό να απορρίπτεται το αίτημα του, ή να καθυστερεί η διεκπεραίωσή του, στην περίπτωση που η υπηρεσία δεν έχει φροντίσει να τηρήσει με ορθό φυσικό και μηχανογραφικό τρόπο το εν λόγω αρχείο ή να διεξάγει σχετικούς ελέγχους εντός ευλόγων προθεσμιών.
Η σχετική πρακτική, στον συγκεκριμένο τομέα δράσης των ασφαλιστικών οργάνων, υπό συγκεκριμένους όρους θα μπορούσε να αναθεωρηθεί, υπό το πρίσμα της κρατικής εγγύησης για μια ελάχιστη συνταξιοδοτική παροχή (βλέπε ν. 4670/2020 αρ 16 παρ 1 ,4 , ν. 4387/2016, αρ.1, 1Α, χάρτης θεμελιωδών δικαιωμάτων ευρωπαϊκής ένωσης αρ. 34, ευρωπαϊκός κοινωνικός χάρτης αρ. 23 ). Κατά συνέπεια βάσει του σχετικού συνταγματικού πλαισίου (22 παρ 5, 25, 103 παρ. 1) και των σχετικών ευρωπαϊκών συνθηκών προκύπτει η υποχρέωση του κράτους να εγγυάται ένα ελάχιστο περιεχόμενο κοινωνικής προστασίας, το οποίο θα πρέπει να εξασφαλίζεται υπό νομικούς όρους, και παράλληλα θα πρέπει να υφίσταται το ανάλογο πλαίσιο διοικητικής λειτουργίας που δεν θα αναιρεί την ουσιαστική του χορήγηση.[7]
Οι γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου που θα μπορούσαν να συσχετιστούν με τα εξεταζόμενα ζητήματα είναι οι ακόλουθες: της χρηστής διοίκησης, της αναλογικότητας, της προστατευόμενης εμπιστοσύνης σε συνδυασμό με την αρχή της νομιμότητας εν ευρεία έννοια. Σύμφωνα με το προαναφερθέν πλαίσιο, διαγράφονται τα όρια της καλής λειτουργίας της διοίκησης, και διαμορφώνεται η υποχρέωση της ορθής ενημέρωσης των διοικουμένων αναφορικά με τα δικαιώματά τους και τον τρόπο άσκησης τους, υπό όρους αμερόληπτης κι ορθολογικής κρίσης, από την πλευρά των διοικητικών οργάνων. Οι εν λόγω αρχές στο πεδίο της κοινωνικής ασφάλισης λειτουργούν συνδυαστικά με την αρχή της ευρείας ερμηνείας των ασφαλιστικών διατάξεων υπέρ του ασφαλισμένου και την υποχρέωση της διοίκησης να λαμβάνονται υπόψη οι πραγματικές καταστάσεις.[8]
Βάσει του ανωτέρω σκεπτικού κι όσων αναφέρθηκαν στο τμήμα 1 του παρόντος κειμένου, θα μπορούσε να γίνει μια σχετική ρύθμιση για τους ασφαλισμένους που για παράδειγμα θέλουν 35 χρόνια για να κατοχυρώσουν και να θεμελιώσουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα με κάποιο από τα μεταβατικά καθεστώτα που ίσχυσαν μετά το 2011 και διαθέτουν πχ για τα 34,8 τα ΔΑΤΕ, τα ασφαλιστικά βιβλιάρια κλπ και για τα 0,2 που λείπουν δεν διαθέτουν τα έγγραφα που η ισχύουσα ασφαλιστική νομοθεσία προβλέπει, αλλά κατέχουν έγγραφα που θα μπορούσαν βάσει των γενικών αρχών της δικονομίας να γίνουν δεκτά ή να εκτιμηθούν. Θα πρέπει να γίνει μια σχετική κατηγοριοποίηση των εν λόγω περιπτώσεων και να εισαχθούν στοχευμένες ρυθμίσεις, συνδυαστικά με το ισχύον νομικό πλαίσιο για την αναγνώριση κενών χρόνων ασφάλισης. Επίσης, θα πρέπει να σταθμιστεί το ενδεχόμενο δημοσιονομικό κόστος σε συνδυασμό με την αρχή της ίσης μεταχείρισης που απορρέει από το άρθρο 4 παρ. 1-2 του Συντάγματος.[9] Στις περιπτώσεις αυτές υπεισέρχεται κι η διαχρονική ευθύνη του νομοθέτη , που οφείλει να ρυθμίζει το λειτουργικό μοντέλο και τη δράση της κοινωνικής ασφάλισης βάσει των σχετικών συνταγματικών προβλέψεων.
Προκειμένου να γίνει δεκτή μια τέτοια πρακτική, θα πρέπει να εξεταστούν κι άλλες παράμετροι, όπως το καθεστώς θεμελίωσης, το αν θα μεταβληθεί το καθεστώς παλαιού – νέου ασφαλισμένου, η υπαγωγή στα βαρέα, η θεμελίωση με καθεστώς βαρέων κι η αρμοδιότητα του απονέμοντος φορέα στην περίπτωση διαδοχικής ασφάλισης.[10] Εν προκειμένω, με τον περιορισμό των ελέγχων ασφάλισης και την εισαγωγή τεκμαρτών πρακτικών συμπλήρωσης του απαιτουμένου χρόνου για θεμελίωση συνταξιοδοτικού δικαιώματος, μέρος των εργαζόμενων στις υπηρεσίες εσόδων θα μπορούσαν να απασχοληθούν είτε με διαδικασίες σχετικές με την απονομή των συντάξεων, είτε με τον έλεγχο ενεργών επιχειρήσεων. Δηλαδή, θα πρέπει να εξεταστεί αν είναι συμφερότερο για την υπηρεσία να διεξάγονται έλεγχοι ασφάλισης για περιόδους που το δικαίωμα επιβολής κυρώσεων έχει παραγραφεί ή αν θα μπορούσε η υπηρεσία να επικεντρωθεί σε ελέγχους που αφορούν χρονικές περιόδους που δεν εμπίπτουν στην παραγραφή και να γίνει μια σχετική σύγκριση κόστους- οφέλους ανάμεσα στις εναλλακτικές επιλογές της υπηρεσίας.
Ολοκληρώνοντας την ανάλυση μας, θα πρέπει να παρατηρήσουμε πως η εισαγωγή ρυθμίσεων, βάσει των σκέψεων που παρατέθηκαν θα πρέπει να γίνει σύμφωνα με μια ασφαλιστική μεθοδολογία που θα αποκλείει ή θα περιορίζει κατά το δυνατό ενδεχόμενες καταστρατηγήσεις. Επίσης, βάσει των δεδομένων της υπηρεσίας θεωρείται εφικτή η εκτίμηση του αριθμού των ασφαλισμένων που εμπίπτουν στις περιπτώσεις που αναπτύχθηκαν στις προηγούμενες παραγράφους. Το ουσιαστικό ζήτημα είναι, η στάθμιση ανάμεσα στο δημόσιο συμφέρον και στο δικαίωμα στη σύνταξη και το πώς αυτή η στάθμιση σε κάποιες ιδιάζουσες περιπτώσεις θα μπορούσε να είναι εφικτή κι αποτελεσματική (αντιδιαστολή κοινωνικής προστασίας- παραμέτρων της οικονομίας- ασφαλιστικής αλληλεγγύης), εκφράζοντας μια μεταρρυθμιστική πρακτική που θα συνάδει με τις θεμελιώδες αξίες του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης και το συναφές συνταγματικό πλαίσιο προστασίας των κοινωνικών δικαιωμάτων , συνδυαζόμενου με το πεδίο εφαρμογής της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου.
Πρεδάρης Αριστείδης
πτυχιούχος Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, Master 2 de droit public spécialisé – Νομική Σχολή ΕΚΠΑ – Université de Bordeaux , υπάλληλος ΕΦΚΑ
Το κοινωνικό δικαίωμα στη σύνταξη: Συνταγματικά – νομικά ζητήματα / Πρακτικές του ΙΚΑ και του ΕΦΚΑ
